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        黨委前置研究討論與“三重一大”決策制度銜接研究(2022年12月)

        www.1075thevibe.com2022-12-30 10:00:00來源: 中國廣州網

        【內容摘要】當前,在把黨的領導融入公司治理的大背景下,黨委前置研究討論制度和“三重一大”決策制度作為并行且規范事項產生重合的兩項制度,二者的銜接十分重要。實踐中,關于二者如何銜接,成為國有企業需要面對的問題,也產生了不少問題。本文即從二者的區別與聯系、存在的問題與不足、銜接的方法與路徑三個方面進行了研討,以期提出銜接的有效方法和路徑。

        【關鍵詞】黨委前置研究;“三重一大”決策制度;銜接

        黨的二十大報告指出,“深化國資國企改革,加快國有經濟布局優化和結構調整,推動國有資本和國有企業做強做優做大,提升企業核心競爭力”,“推進國有企業、金融企業在完善公司治理中加強黨的領導”。在把黨的領導融入公司治理的大背景下,黨委前置研究討論制度和“三重一大”決策制度,這兩個規范國有企業重大決策事項的制度,在當今國企中有著重要的地位,在確保國企姓黨、保障國有資產保值增值等方面發揮著重要的作用。作為并行且規范事項產生重合的兩項制度,二者的銜接十分重要。實踐中,關于二者如何銜接,也越來越成為國有企業需要面對的課題,實踐中也產生了不少問題。本文即在充分研究《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳2010年7月印發,以下簡稱《意見》)和《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》(2019年12月30日中共中央發布,以下簡稱《條例》)的基礎上,從二者的區別與聯系、存在的問題與不足、銜接的方法與路徑三個方面進行了研討,以期提出銜接的有效方法和路徑。

        一、二者的區別與聯系

        (一)從制度的建立初衷來看,黨委前置研究討論,重在對企業重大決策進行把關定向,確保符合相關要求;“三重一大”決策制度,重在確保重大決策經由集體研究討論做出,確保決策民主科學。在現代企業制度之下,董事會是企業經營決策主體、經理層則是企業經營指揮中心,涉及企業經營運作和企業發展的重大決策大多由二者做出(其余的則有更高權限的股東會和股東大會做出,對這類事項,董事會和經理層一般也會先行決策提出建議),在現代公司法人治理結構中有著重要地位。黨委前置研究討論制度的建立初衷,就是在現代公司法人治理結構下,通過由企業黨委對擬提交董事會、經理層的重大決策進行前置性研究、審核和把關,一方面明確和賦予企業黨委在公司治理的地位和職責,另一方面也是確保重大決策符合黨的方針政策、有利于企業長遠發展和契合國企社會責任要求。而“三重一大”決策制度,主要是通過明確重大決策事項必須經由集體討論作出并提出更加嚴格規范的決策流程,以防范決策風險。

        (二)從制度的執行主體來看,黨委前置研究討論制度的貫徹執行主體,主要為企業黨委;而“三重一大”決策制度的執行主體包括董事會、經理層和企業黨委。毫無疑問,黨委前置研究討論制度的貫徹落實主體主要為企業黨委,一定條件下為獨立法人企業黨支部、黨總支,具體可查閱《條例》第十五條的規定;董事會、經理層僅配合即可。而“三重一大”決策制度的執行主體,是囊括了董事會、經理層、企業黨委三者全部;如《意見》第二條規定,國有企業黨委(黨組)、董事會、未設董事會的經理班子等決策機構要依據各自的職責、權限和議事規則,集體討論決定“三重一大”事項……。

        (三)從制度的規范領域來看,黨委前置研究討論關注的是重大經營管理事項,而“三重一大”決策制度關注的是重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用,存在一定程度的重疊交叉。從《意見》和《條例》關于重大經營管理事項和“三重一大”決策事項的對比可以看出,二者的規范領域,都涵蓋了貫徹執行黨和國家的路線方針政策,企業發展戰略、改制、兼并重組、資產調整、產權轉讓、對外投資、機構調整等方面的重大事項,但并未完全等同,如涉及職工權益、社會責任等方面的重大事項未被明確列入“三重一大”事項,而重要人事任免、部分大額資金運作事項并未列為重大經營管理事項。

        (四)從制度的關注節點來看,黨委前置研究討論關注的是重大經營管理事項在提交董事會、經理層決策前的把關定向,而三重一大決策事項關注的是決策過程。從《條例》和“三重一大”決策制度的有關規定可以看出,前置研究討論重點關注的是董事會、經理層重大決策的前置程序,對于應當前置研究的事項、清單、具體操作規程等進行了明確;而“三重一大”決策制度,更多關注決策的產生過程是否做到了“集體研究”,是否體現了集體參與及集體意志;黨委前置研究提出意見建議的過程,毫無疑問應當遵循“三重一大”決策制度的規定。

        二、存在的問題與不足

        (一)將黨委前置研究事項與“三重一大”事項混同管理,可能導致黨委研究決策事項過多,削弱和影響其他治理主體的作用發揮。

        由于“三重一大”決策事項與黨委前置研究的重大經營管理事項在規范領域上的交叉性和共同性,部分企業直接將二者等同,提出:“凡屬公司‘三重一大’事項,必須充分體現黨組織意圖,必須堅持‘先黨內,后提交’,……,按有關規定由公司專題會、黨委會、董事會等集體研究作出決定?!庇行┢髽I則將所有需經董事會審議事項均列為需經黨委前置研究討論的事項。這樣做的結果,無疑將黨委前置研究的事項范圍大大擴張,如在大額資金運作方面,前置研究只研究“資本運作和大額投資中的原則性方向性問題”,而“三重一大”決策事項制度關注的更多更廣更細致,這不僅會導致黨委的議題數量激增,造成決策效率低下,也可能導致黨委替代其他治理主體做出決策,使得企業黨委成為企業生產經營的決策和指揮中心,削弱其他治理主體的作用發揮。

        (二)將“三重一大”事項視為整體,未建立分類管理分級授權決策體系,可能導致對同一事項反復研究,影響各類治理主體協調配合,造成決策效率低下。

        “三重一大”決策制度在國企推行之后,一直作為一個制度來貫徹執行,因公司治理體系建立不夠完善,管理較為粗放,加之受一定歷史時期黨政聯席會機制的影響,部分企業將“三重一大”事項作為籠統的一個整體加以確定,劃設統一標準,未按照黨委(黨組)和董事會、經理層等治理主體的權責建立分類管理分級授權決策體系,結果就是董事會權限過低,管理層無法發揮自主管理能力,黨委會、經理層、董事會對同一個事項重復研究,既造成決策效率的低下,也不利于各治理主體充分發揮各自作用和做好協調配合,事實上不利于重大事項決策的科學民主。

        (三)黨委前置研究事項清單自成一派,與“三重一大”決策事項未進行研究對應,形成并行態勢,可能造成決策流程沖突。

        全國國企黨建工作會議之后,前置研究討論事項清單的制定成為落實會議精神及《條例》要求的重要工作,但在制定過程中,部分企業制定前置研究事項清單時,并未將之與“三重一大”決策事項進行研究對應。如有些企業根據上級監管部門下發的范本制定了黨委前置研究討論事項清單,該清單中部分事項未納入“三重一大”決策事項,同時部分“三重一大”事項未被納入黨委前置研究討論事項,形成了兩個清單并行的態勢,極易在企業實施事項決策中引起困惑,造成決策流程的沖突等問題。

        三、銜接的方法與路徑

        (一)準確把握二者的本質

        如前所述,黨委前置研究討論的設立初衷,是通過對重大決策前置把關審核的程序設計,確保國企的重大決策體現黨組織的意圖,是在現代企業制度下確保黨的領導得以實現的制度性解決方案,其核心在于把關定向,更多關注原則性方向性戰略性重大問題;而“三重一大”決策制度,核心就在于是相關重大事項決策經由集體研究討論做出,通過群策群力的決策方式,提升決策的科學性,實現更加理性的決策效果;其并不改變經理層、黨委、董事會既定的決策機制和議事規則,在不同的主體落實中有不同的內容含義:對經理層而言,集體決策并不意味著對經理負責制的改變,而是要總經理決策前充分聽取其他參會的副總經理等經理班子成員提出的有關意見、建議和參考(最終是否采納、如何采納,要看公司總經理的意見)后做出決策,其最終的決策仍然是在充分授權條件下的“一長制”決策;而對于董事會決策來說,則是按照《公司法》規定,“決議的表決,實行一人一票”,具體根據公司章程規定進行。對于黨委會決策來說,要依據民主集中制思想,通過民主發言,少數服從多數的基本原則進行,表決事項應該獲得至少半數以上贊成??偨Y來說,經理層的集體決策,是在民主集中制、總經理負責制下,是相對意義上的集體決策;而董事會、黨委會,是絕對意義上的集體決策。

        (二)分類確定“三重一大”決策事項清單

        如前所述,“三重一大”決策制度的執行主體包括董事會、經理層和企業黨委;相應的,“三重一大”決策事項的清單也應分別來確定。具體而言,董事會的決策事項清單應當結合定戰略、作決策、防風險的功能定位,重點明確戰略規劃、重大經營管理事項、高管聘任等方面的重大事項;經理層的決策事項清單,應當結合謀經營、抓落實、強管理作用的功能定位和企業經營指揮中心的職權,重點明確謀劃建議、經營運作、內部管理等方面的重大事項;黨委會的決策事項清單,應當根據把方向、管大局、促落實的功能定位,重點明確黨的建設、黨管干部、重大經營管理事項(把關定向)等方面的重大事項;在同類事項的納入標準上,應當充分考慮三者功能定位,予以科學定位、分層劃設,確保納入事項符合三者在公司治理中的地位作用??傊?,應當破除不分決策主體、統一劃設標準的錯誤認識和做法,根據各個決策主體的功能定位和職責分類劃設納入標準,避免對同一事項反復研究決策,從而造成決策效率低下,影響各決策主體的作用發揮。

        (三)推動黨委前置研究與“三重一大”有效銜接

        基于前面的分析和論證,兩者的有效銜接的途徑是:

        首先,研究分析上級政策和本企業的實際,確定“黨委前置研究”的落實方式。有些企業,主要指已設立董事會并落實黨委書記、董事長“一肩挑”和“雙向進入、交叉任職”的企業,黨委前置研究主要把關董事會擬決策的重大事項,基本程序為“經理層研究擬定方案 — 黨委會前置研究討論 — 董事會決策”;而其他企業,主要是不滿足設立董事會并落實黨委書記、董事長“一肩挑”和“雙向進入、交叉任職”的條件,黨委前置研究主要把關經理層擬決策的重大事項,基本程序為“職能部門研究擬定方案 — 黨委會前置研究討論 —經理層決策—董事會決策”。

        接著,董事會、經理層、企業黨委根據自身在公司治理中的權責,明確決策范疇,科學建立“三重一大”制度和事項清單?!叭匾淮蟆敝贫茸鳛槊魑髽I決策流程、確立各公司治理組織機構權責的重要抓手,董事會、經理層、企業黨委應該根據各自決策權限明確決策范疇,建立分類管理分級授權決策體系。具體而言,三者的制度建立或者貫徹制度的途徑,應當明確集體決策的不同側重和要求;對納入各自“三重一大”決策清單管理的內容和劃設標準,應當符合各自的決策權限,特別注重體現董事會、經理層的職責差異與授權和審批關系,以及企業黨委對重大事先的前置研究把關職責。

        再者,企業黨委結合把關決策的方式研究制定前置研究事項清單,并與各個主體的“三重一大”決策事項清單進行對應。具體而言,黨委的“三重一大”決策事項清單,應當將前置研究的事項納入;而納入標準,應當與前置研究之后的決策主體的“三重一大”決策事項保持一致,如黨委前置研究把關的主要是經理層的決策事項,則納入標準應當與納入經理層的“三重一大”決策事項清單保持一致;如黨委前置研究把關的主要是董事會的決策事項,則納入標準應當與納入董事會的“三重一大”決策事項清單的保持一致??傊?,企業黨委的“三重一大”決策事項清單,涉及重大經營管理事項的,應當與“前置研究事項清單”保持一致;而“前置研究事項清單”與經理層、董事會的“三重一大”決策事項清單,應當根據把關決策的方式與董事會、經理層的清單建立關聯和標準統一。

        圖1:黨委前置研究主要把關董事會擬決策的重大事項機制下兩者的銜接

        圖2:黨委前置研究主要把關經理層擬決策的重大事項機制下兩者的銜接


        綜上所述,在把黨的領導融入公司治理的大背景下,作為作為并行且均規范國有企業重大決策事項的兩項制度,二者的銜接十分重要。推進兩者的有效銜接,就是要準確把握兩者的區別和聯系,準確把握各個執行主體在公司治理中的地位與職責,通過決策事項的確定、決策程序的整合,實現企業重大決策的政治把關和民主科學,并兼顧決策效率的提升。

        作者:廣州汽車集團股份有限公司 趙明錄 武晗

        (編輯: 龍煜廣州網)

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